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PARTENARIATS PUBLIC PRIVE ET RESSOURCES NATURELLES: Les partenariats public privé; temps de siffler la mi-temps, la fin du match ? Sûrement celui de l’arbitrage vidéo

Avec le début de la prochaine coupe du monde, le recours à ces concepts et références transversales pour évaluer les bénéfices de ce tourbillon intellectuel surfant sur les vagues de l’émergence, qui s’est noué, voici dix années,sur le Continent africain, autour des partenariats public privé, s’imposait, presque…

Ayant eu à définir, pour la Commission de l’Union Monétaire Ouest Africaine, la stratégie de promotion des partenariats public privé dans l’espace UEMOA et à élaborer la Directive afférente, l’occasion m’a été donnée de disséquer les retours d’expérience de cet instrument des partenariats public privé, que l’on « parlait » depuis si longtemps, sans le savoir, mais sous d’autres vocables (affermage, concessions) et que les Pays de l’UEMOA sous l’influence française et des bailleurs internationaux avaient réveillé dans leurs législations au tout début de cette décennie[1].Qu’avons-nous fait de ces huit années ? Il est sans doute plus que temps de se poser la question….

Il est acquis que les partenariats public privé sont des schémas contractuels de développement des projets d’infrastructure, qui, comme Janus, présentent une double face ; soit, il est fait référence aux partenariats à caractère concessif, pour évoquer ceux qui, comme les concessions ou les affermages, dans les secteurs de l’eau, de l’électricité pour les plus anciens, ou encore, les secteurs des infrastructures (pont Henri Konan Bedié, autoroute Dakar Diamniadio, ligne ferroviaire exploitée par Sitarail) sont en définitive rémunérés par les usagers à travers des redevances ; soit, il est fait référence aux partenariats à paiement public, dans les secteurs plus sociaux, comme la Santé, l’Education, où, à défaut d’usagers en capacité de payer des redevances, l’Etat, voire les collectivités territoriales, versent un loyer aux constructeurs/exploitants privés.

L’objet de cet article n’est pas de parler des premiers, les partenariats concessifs, encore qu’il y ait beaucoup à en dire, que des voix s’élèvent y compris au sein des Etats ou chez les bailleurs pour s’inquiéter de ces contrats, souvent mal négociés, délibérément ou pas, en raison de conflits d’intérêt ou de compétences asymétriques, sans cesse renouvelés par avenant dans les secteurs de l’électricité ou de l’eau, si peu audités, et dont les performances, mesurées, vingt, trente, quarante ans après au taux d’accès des populations aux biens essentiels interpellent…Ces schémas qui relèvent tous du modèle de la délégation de service public développé en France ne doivent-ils pas être réinventés ? Aujourd’hui, les Etats s’interrogent sur les tarifs pratiqués sur tel pont ou telle autoroute, sur la qualité et les performances de tel ou tel acteur au point de rompre brutalement des contrats, sur les déficits d’évaluation de certains projets, notamment au plan de leur soutenabilité budgétaire -puisque bien des PPP, contrairement à ce que l’on pourrait penser- sont, de fait, souvent subventionnés par les Etats. Et à chacun de se tirer la barbichette, si tu n’investis pas, dit l’un, commentveux-tu que j’exploite et maintienne ton actif ; si tu n’entretiens pas mon actif répond l’autre, tu es responsable de sa détérioration.

Les partenariats public privé étaient devenus voici dix ans l’instrument d’une nouvelle vision de développement, une messe qui, à en croire ses officiants, devait permettre de réallouer le budget des Etats sur les secteurs sociaux de l’Education, de la Santé, confiant au secteur privé le soin de s’occuper du « reste ». Or, que faut-il en conclure quand certains pays se gargarise aujourd’hui d’une croissance à presque deux chiffres, alors que leurs bailleurs notentdans certains pays une baisse de l’investissement privé ? Sommes-nous à nouveau dans un cycle de croissance de la dette et à l’aube d’une nouvelle demande de réduction de la dette ?

Il nous a été donné de constater encore récemment que certains plans de développement, pourtant fort bien conçus, répartissaient les projets de développement du Pays entre ceux qui pouvaient bénéficier des contributions du budget de l’Etat, et justement ce « reste » qui, sans autre forme de procès, nécessitait le recours au secteur privé sous schéma PPP, et ce, sans que l’on détermine, à travers des études approfondies, si lesdits projets pouvaient effectivement susciter l’intérêt, l’appétit du secteur privé…de fait, comment peut-on sérieusement espérer négocier un projet, qui en matière d’études, ne recèle que celles qui sont amenées à la table par ceux-là même qui détiennent les cordons de la bourse ? De fait, les Etats n’ont pas développé les recettes, au sens premier du terme, permettant de développer cette vision.

Le retour sur ces projets PPP concessifs met en exergueaussi les résultats de cette vague réglementaire et institutionnelle portée par le mouvement de l’Emergence….Combien de PPP ont été développés en zone UEMOA dans le respect des législations adoptées ; combien d’Unités PPP créées à cette occasion ont analysé, validé, poursuivi de procédures de passation de marchés, négocié de contrats et surveillé leur exécution ? Combien de projets a contrario dans les secteur de l’Energie (où les compétences des structures de l’Etat sont anciennes) ou portuaires où les acteurs privés sont puissants, leur ont échappé ? A défaut de capacités opérationnelles, en raison d’une multiplicité d’acteurs concurrents dans la plupart des pays, ce cadre de gouvernance, conçu souvent pour répondre aux demandes des bailleurs, a montré ses limites, basculant par endroits dans le seul développement de pratiques dérogatoires, ou initiées en violation de la réglementation, génératrices d’offres spontanées, terrain d’élection deMémorandum of Understanding et autres protocoles d’accord, souvent portées par d’obscurs financiers et dont le bilan ne peut qu’amplifier le bruit des voix qui dénoncent ces partenariats..

Messages à la Nation

La législation sénégalaise s’est focalisée en 2014 sur les partenariats public privé à paiement public. Or, ici comme ailleurs, dans toute la zone UEMOA, combien de PPP dans les secteurs de la Santé ou de l’Education ont vu le jour ? Combien d’Hôpitaux, combien d’Universités, pour ne pas dire combien de vies d’enfant sauvées, de cadres formés, de ressources développées, de technologies acquises ? L’heure n’est-elle pas venue de libérer les chaînes de valeur ?

Le dernier message du Président Macky Sall lors de la fête de l’Indépendance a suscité bien des débats sur les plateaux des télévisions sénégalaises. L’insistance avec laquelle ont été évoquées la Santé et l’Education comme piliers du développement a été l’occasion de raviver le débat sur l’usage attendu des ressources naturelles -pétrolières en l’espèce- récemment découvertes. N’est-ce pas le moment de repositionner le débat sur les partenariats public privé ?

Comment, à cette occasion, ne pas tirer les conclusions qui s’imposent, puisées dans les retours d’expériences au Gabon, ou dans les deux Congo, devant ces « actes inhumains causant intentionnellement de grandes souffrances ou des atteintes graves à l’intégrité physique ou à la santé physique ou mentale », au sens de l’article 7 du Statut de la CPI, commis depuis 50 années à l’encontre de populations et consécutifs à la privation opérée de leurs droits sur les ressources naturelles.

Les plans nationaux de développement, au début de cette décennie, ciblaient trois acteurs majeurs de la restructuration annoncée des économies, le secteur privé local, les banques locales, et les collectivités territoriales et les PPP, comme l’un des instruments de leur intégration dans l’économie. A l’heure où de nouveaux plans sont proposés, adoptés, force est de constater que la dimension de « contenu local », agitée comme gage de leur réussite, n’est pas au rendez-vous.Le secteur privé local est le grand absent des schémas PPP dédiés aux acteurs internationaux ; les mannes des banques locales -quand elles ne sont pas rachetées par des acteurs étrangers- ne viennent que trop peu financer ces projets, dès lors qu’aucune politique volontariste n’est menée pour réorienter leurs actifs vers des projets à long terme ; et les capitales restent la cible prioritaire des stratégies de développement. La prétendue « territorialisation des politiques publiques » reste un artifice de campagne électorale.

Les pratiques de développement se déclinent « topdown » quand on les souhaiterait « bottom up », avec cette idée toute simple que le renforcement de la « centralité des territoires » et la promotion de leurs transformations économiques, adaptées à l’aune des chaînes de valeur locales, réduirait une pauvreté que toute autre politique draine aujourd’hui vers les capitales.

 

Les débats qui nous ont agité autour de la définition d’une stratégie PPP pour l’espace UEMOA n’ont fait que mettre en exergue des argumentaires scotchés sur des cadres de gouvernance éculés, où la prétendue souveraineté des Etats, l’absence de définition d’un cadre d’études nécessaires à l’optimisation économique des projets, l’ignorance dans laquelle on laisse les secteurs privés locaux, non désirés au moment des « grands choix politiques », la non consultation de la société civile, pourtant ultime bénéficiaire de ces biens publics, la nécessaire souplesse revendiquée dans la mise en œuvre de ces partenariats sous forme de gré à gré, en dehors des conditions prévues par la loi, ne peuvent satisfaire que quelques-uns au détriment de la majorité des citoyens.Veut-on encore seulement considérer l’UEMOA comme un cadre d’harmonisation et de convergence des économies de la zone ? Le constat est là. Il est simple. Ces argumentaires ne peuvent que saper toute velléité de construire en partie autour de l’instrument PPP une stratégie de transformation de l’économie.

Charte africaine des droits de l’homme et des Peuples

 L’heure n’est plus aux « sparadraps », aux appels à la responsabilité sociale des entreprises, aux initiatives en vue d’assurer la transparence dans les industries extractives et autres principes d’éthique en toc, où de généreux donateurs étrangers « s’autoselfisent » au milieu d’enfants souriants et émerveillés. Non, aujourd’hui est venu le temps des droits, des droits pour aujourd’hui, non pour demain, immédiats et pas dans cinq ans. Loin de la « soft law », plus dure doit être la loi.Les partenariats public privé à paiement public sont précisément des instruments contractuels qui ont vocation à mettre en œuvre ces projets dans les domaines de la Santé, de l’Education, de l’Environnement, car leurs usagers n’ont pas les moyens financiers d’en assumer à terme le financement.

Mais le secteur privé est plus que réticent à les regarder de près, dès lors qu’ils nécessitent l’assurance que, sur de longues périodes de quinze, vingt années, voire plus, les Etats verseront les loyers rémunérant leur conception, construction et exploitation. D’autres sources de revenus doivent donc être envisagées pour garantir l’intervention du secteur privé. Or, un texte, vieux de trente-sept années, adopté en 1981 par l’Union Africaine, révèle l’interrelation possible entre ces droits élémentaires, consubstantiels au développement et les ressources naturelles.

 La Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples mentionne en effet, en son article 3 que « toutes les personnes bénéficient d’une totale égalité devant la loi…et ont droit à une égale protection de la loi », en son article 13, que « toute personne a le droit d’user des biens et services publics dans la stricte égalité de tous devant la loi ».Qui peut prétendre aujourd’hui que ces droits et garanties sont réunis et pour chacun ?Elle prévoit encore, en son article 15 que « toute personne a le droit de travailler dans des conditions équitables et satisfaisanteset de percevoir un salaire égal pour un travail égal », en son article 16, que « toute personne a le droit de jouir du meilleur état de santé physique et mentale qu’elle soit capable d’atteindre », que « les Etats parties à la présente Charte s’engagent à prendre les mesures nécessaires en vue de protéger la santé de leurs populations et de leur assurer l’assistance médicale en cas de maladie, en son article 17, que « toute personne a droit à l’éducation », en son article 20, que « tout peuple…assure son développement économique et social selon la voie qu’il a librement choisie », en son article 22 que « tous les peuples ont droit à leur développement économique, social et culturel, dans le respect strict de leur liberté et de leur identité, et à la jouissance égale du patrimoine commun de l’humanité, en son article 24 que « tous les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global, propice à leur développement » et qu’enfin, en son article 25, les Etats parties à la présente Charte ont le devoir de promouvoir et d’assurer, par l’enseignement, l’éducation et la diffusion, le respect des droits et des libertés contenus dans la présente Charte et de prendre des mesures en vue de veiller à ce que ces libertés et droits soient compris de même que les obligations et devoirs correspondants ». Qui peut prétendre que ces droits des peuples à l’éducation, à la santé, au travail, à l’environnement, au développement sont satisfaits aujourd’hui par les Etats ?

Pourtant, les ressources pouvant satisfaire ces droits sont là, nichées dans la Charte en son article 21 : « les peuples(et non les Etats) ont la libre disposition de leurs richesses et de leurs ressources naturelles. CE DROIT S’EXERCE DANS L’INTERET EXCLUSIF DES POPULATIONS. En aucun cas, un peuple ne peut en être privé. En cas de spoliation, le peuple spolié a droit à la légitime récupération de ses biens ainsi qu’à une indemnisation adéquate.La libre disposition des richesses et des ressources naturelles s’exerce sans préjudice de l’obligation de promouvoir une coopération économique internationale fondée sur le respect mutuel, l’échange équitable, et les principes du droit international…….Les Etats, parties à la présente Charte, s’engagent à éliminer toutes les formes d’exploitation économique étrangère, notamment celle qui est pratiquée par des monopoles internationaux, AFIN DE PERMETTRE A LA POPULATION DE CHAQUE PAYS DE BENEFICIER PLEINEMENT DES AVANTAGES PROVENANT DE SES RESSOURCES NATIONALES. En d’autres termes, ce sont les ressources naturelles qui doivent assurer ou garantir le financement des droits élémentaires des populations.Voici trente-sept années que ces droits ne sont pas satisfaits, garantis par les Etats, soumis, à l’insu de leur plein gré, à des formes d’exploitation économique, opérées par des sociétés transnationales, imposant des échanges inéquitables.

Tant que la future Convention des Nations Unies sur la responsabilité des sociétés transnationales restera lettre morte, il appartiendra aux seuls Etats de garantir la satisfaction de ces droits et aux citoyens de veiller à leur exercice effectif, le cas échéant, devant les juridictions étrangères dans les pays où siègent ces dernières, voire, s’agissant des Etats, devant la Cour de la CEDEAO, où ces derniers peuvent être attraits.

Migrer, rapatrier, ne plus prendre la route, revenir à la maison

D’autres sources de revenus doivent être ciblées, déjà identifiées par le Groupe de haut niveau sur les flux financiers illicites en provenance d’Afrique, présidé par le Président ThaboMbeki. Le rapport de ce panel révèle que le Continent perd chaque année plus de 50 milliards de dollarsdu fait de ces sorties illicites de capitaux. Or,Les mécanismes ici dénoncés ne sont pas sans intérêt pour la matière des PPP qui nous occupe (falsification des prix du commerce, irréalité des prix de transfert, érosion de l’assiette fiscale et déplacement des profits).

 Ces sorties illicites n’ont fait que précéder dans le temps d’autres migrations…..Migrations d’une jeunesse que l’Union Africaine semble redécouvrir à l’occasion de ses sommets, enchainée en Lybie, parquée dans d’autres jungles aux portes du Royaume-Uni, migrations qui ont transformé notre berceau méditerranéen en tombeau.

De même, près d’une décennie après la mort de Sani Abacha, la Suisse vient d’annoncer la restitution au Nigeria de 321 millions dollars détournés entre 1993 et 1998 par le Président-général. Cette somme s’ajoute aux 1,3 milliard de dollars déjà restitués au Nigeria depuis 2005. Cette restitution s’inscrit dans le cadre d’une coopération entre la Suisse, le Nigeria et la Banque mondiale qui a convenu d’un rapatriement des fonds gelés sous la forme d’un projet soutenu et supervisé par la banque, visant à renforcer la sécurité sociale pour les couches les plus pauvres de la population nigériane.

Fin d’Empire, Nouveaux Rois

 Cette mise en relation (Droits et Ressources Naturelles) s’inscrit dans un contexte très particulier. Si l’on met à profit l’essai récent publié par un philosophe français, évoquant un retrait américain sur la scène internationale, au profit de cinq nouveaux « rois », la Chine, la Russie, la Turquie, l’Iran et l’Arabie Saoudite, force est de constater que l’instrument des partenariats public privé est de fait remis en cause par l’émergence en Afrique de nouveaux acteurs, -la Chine encore, le Maroc, l’Inde, la Turquie, d’autres encore-, par un niveau de négociation aussi des projets au plus haut de la sphère étatique, ignorant des standard internationaux en matière de passation des contrats et une réduction du poids des empires post coloniaux, avec enfin, un infléchissement incontestable de l’influence des bailleurs, qui, plus par renoncement que par confiance, semblent aujourd’hui laisser aux Etats et à leurs systèmes nationaux, qui n’ont pourtant rien prouvé en termes de lutte contre la corruption, la responsabilité de la passation des marchés et contrats de la commande publique.

Or, les politiques économiques menées par ces Etats ne viennent en rien soutenir les axes des plans de développement et d’émergence de l’Afrique.

A contrario, ils devraient de fait inspirer et nourrir la réponse qui peut y être apportée. Si l’on analyse par exemple les effets économiques induits par les zones économiques spéciales en termes dynamiques, c’est-à-dire par rapport à la croissance du pays ciblé et à ses conséquences sur la transformation de son économie, il est utile de rappeler les principaux axes des plans de développement du gouvernement chinois ayant priorisé notamment la création d’une cinquantaine de zones économiques dans le monde, dont 7 en Afrique (Zambie, Maurice, Egypte, Ethiopie, Nigéria (2) et Algérie) :Augmenter la croissance de la demande pour des produits, machines et équipements chinois, Insuffler une nouvelle dynamique à la restructuration interne de l’économie chinoise, notamment en termes de chaîne de valeurs, Appuyer le développement des PME chinoises dans leurs activités à l’étranger. Souhaite -t-on rétablir sur le Continent ces concessions qui bordaient la frontière de l’Empire du Milieu au dix-neuvième siècle ?

Concept de Partenariat Intégré de Développement

Au terme de cette analyse marquée par l’importance de l’introduction du respect de l’accès aux services essentiels considérés comme un droit humain, devant le constat de schémas contractuels qui ont insuffisamment réduit la pauvreté et les inégalités, nous pensons légitime de proposer un nouveau concept de PPP, celui d’un Partenariat Intégré de Développement (PID). Il ne s’agit pas de le substituer au concept de PPP, mais de le considérer comme un cadre de développement,à caractère transformationnel et inclusif, à décliner sous toutes les formes connues des PPP, voire d’autres formes plus innovantes et qui aurait pour effet, soutenu par une conception d’ingénierie économico-sociale des projets,aux différents stades de développement de leur cycle, d’assurer le respect de sa composante essentielle, à savoir la promotion et le développement immédiat d’un droit humain essentiel.

Le contrat de partenariat intégré de développement se distingue ainsi des montages contractuels traditionnels en se fixant comme axe stratégique le développement de son environnement au sens large (social, économique, naturel). Il érige cette composante en condition sine qua non de l’initiation même du projet, dont la mise en œuvre est garantie, au terme d’un cercle vertueux, par la mise en œuvre d’unautre droit sur les ressources naturelles dont les revenus peuvent participer au financement des objectifs de développement. Le but est de permettre, chemin faisant, un contrôle citoyen de la dépense publique, adossé à la mise en œuvre de droits fondamentaux.

Cette approche est largement partagée par nombre de rapports élaborés par des panels de hautes personnalités, comme notamment « l’Africa Progress Panel », présidé par le Président Koffi Annan, auteur d’un rapport intitulé « Equity in Extractives » et qui souligne l’importance de l’intégration du secteur minier dans les stratégies nationales de réduction de la pauvreté, de croissance inclusive et de transformation sociale. De même, les Nations-Unies mettent l’accent, dans les Objectifs de Développement Durable, sur le pouvoir transformateur des PPP afin d’améliorer la qualité de vie des populations et proposent de renommer les PPP en PfPPP pour « People first Public Private Partnerships » afin de souligner qu’avant même les projets et leurs retombées économiques, il y a d’abord « les gens »…… Ces propositions ne se font que l’écho de stratégies nationales (celle du Burkina par exemple) qui insiste sur la promotion de pôles de croissance autour des zones minières en : (i) développant les activités connexes à la production minière, (ii) développant la transformation, (iii) réinvestissant des recettes minières dans la diversification de la production et dans le développement des secteurs sociaux au profit du pays et plus spécifiquement, des zones de production.

 Il s’agit donc bien ici de réintroduire les droits économiques et sociaux des populations dans la théorie française du service public et plus généralement le droit de la commande publique, d’utiliser les droits économiques et sociaux comme source et principes de développement des services publics et de conditionner enfin l’exploitation des ressources naturelles et l’utilisation des deniers publics à la satisfaction de ces droits.

 Une nouvelle règle d’or

 Si ces droits sont reconnus par la plupart des constitutions des Etats membres de l’Afrique de l’Ouest, tel n’est pas le cas de celui qui vise à reconnaître le droit des peuples sur ses ressources naturelles. L’heure n’est-elle pas venue d’inscrire ce droit humain, consacré par la Charte Africaine des Droits de l’homme et des Peuples, comme règle d’or dans leurs constitutions, le consacrer d’abord, par voie de référendum bien sûr, le mettre en œuvre ensuite, à travers un FDDDHP, un Fonds de Développement Durable des Droits de l’Homme et des Peuples, au niveau national, régional aussi et dont les décaissements ne seraient associés qu’à la mesure des performances réalisées. Je suis convaincu, depuis longtemps, que la première part de ressources nationales détournée de son objectif, le premier denier public corrompu,devient nécessairement la première pierre de cetédifice qui viendra, en son temps,soit consacrer le premier élément constitutif de ces crimes contre l’humanité qui frappent le continent, soit drainer une jeunesse délaissée vers d’autres dérives assassines.Inverser cette diagonale du fou, revenir aux sources, pour mieux prévenir les conflits, préserver la terre, l’eau, l’énergie du soleil bien sûr, l’or enfin, éléments, figures d’une ancienne symbolique alchimique réappropriée par les peuples, non plus à travers des Programmes de Pérennisation de la Pauvreté, mais comme Pierres Précieuses de Paix, c’est le défi parce que c’est leur droit.

François SERRES

Avocat à la Cour,

fr.serres@avocatline.com

whatsap : 00.225.48.02.45.98

 

 

 

 

[1] Le premier texte adopté par le Niger date de 2011

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