Réforme du Code électoral : Entre rupture du consensus et instrumentalisation du droit

𝗜𝗡𝗧𝗥𝗢𝗗𝗨𝗖𝗧𝗜𝗢𝗡
Le Code électoral n’est pas une loi ordinaire. Il constitue l’ossature du jeu démocratique, le
socle sur lequel repose la compétition politique et, au-delà, la confiance des citoyens dans les institutions. Au Sénégal, sa construction s’est historiquement appuyée sur un principe cardinal: le consensus entre les acteurs politiques. Ce principe, loin d’être une simple pratique, a été expressément consacré par le juge constitutionnel comme une condition du bon fonctionnement
du processus démocratique.
Dans son avis du 1er octobre 2024 relative à la lettre confidentielle n°547/PR/CAB/MDC/SAN
du 30 Septembre 2024, le Conseil constitutionnel rappelle clairement que certaines modalités du processus électoral doivent être établies « sous réserve d’un large consensus entre les partis politiques, les coalitions de partis politiques et les entités regroupant des personnes indépendantes » qui font partie du processus électoral.
Cette affirmation confère au consensus une portée normative déterminante, en lien avec les exigences constitutionnelles de pluralisme et de participation démocratique.
À cet égard, la jurisprudence comparée va dans le même sens: le Conseil constitutionnel français a, à plusieurs reprises, insisté sur l’exigence de sincérité du scrutin et d’égalité entre les candidats (notamment décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003 ; décision n° 2012-656 DC du 29 février 2012), lesquelles supposent des règles stables et acceptées de tous pour des élections libres, transparentes et honnêtes selon les termes de l’article 1.b du PROTOCOLE A/SP1/12/01 SUR LA DEMOCRATIE ET LA BONNE GOUVERNANCE ADDITIONNEL AU PROTOCOLE RELATIF AU MECANISME DE PREVENTION, DE GESTION, DE REGLEMENT DES CONFLITS, DE MAINTIEN DE LA PAIX ET DE LA SECURITE.
La charte africaine de la démocratie, des élections et de la bonne gouvernance de 2007 aborde également cette exigence à travers ses article 10, 13 et 39 qui invoquent le consensus national et le dialogue national pour les révisions ou processus d’amendement.
Dès lors, une question s’impose : une modification électorale doit-elle occulter les principes cardinaux qui gouvernent toute son essence ?
C’est dans ce contexte que la proposition de loi modifiant les articles L.29 et L.30 du Code
électoral appelle une analyse rigoureuse, tant au regard de sa méthode que de ses implications juridiques.
À l’analyse, elle soulève trois périls majeurs : une rupture avec le principe du consensus, une légistique imprudente, un soupçon légitime de loi_ad personam, une insécurité juridique frontale et une remise en cause de l’équilibre institutionnel.

𝗜. 𝗨𝗡𝗘 𝗥𝗘́𝗙𝗢𝗥𝗠𝗘 𝗘𝗡 𝗥𝗨𝗣𝗧𝗨𝗥𝗘 𝗔𝗩𝗘𝗖 𝗟𝗘 𝗣𝗥𝗜𝗡𝗖𝗜𝗣𝗘 𝗗𝗘 𝗖𝗢𝗡𝗦𝗘𝗡𝗦𝗨𝗦

Le droit électoral sénégalais repose sur une tradition consolidée de dialogue politique, héritée notamment des concertations nationales ayant abouti au Code électoral consensuel de 1992 et des textes régionaux. Ce cadre a permis d’assurer la légitimité des règles du jeu électoral et de prévenir les contestations post-électorales.
La décision du Conseil constitutionnel du 1er octobre 2024 vient renforcer cette exigence en érigeant le consensus en condition du bon fonctionnement du processus démocratique. En subordonnant certaines modalités électorales à un « large consensus », le juge constitutionnel consacre implicitement un principe général structurant du droit électoral sénégalais.
Or, la proposition de loi en cause s’inscrit en dehors de toute démarche concertée. Elle renvoie plutôt en une loi de circonstance. Initiée dans un cadre strictement parlementaire, sans dialogue
inclusif avec les acteurs politiques et institutionnels, elle rompt avec cette exigence fondamentale. Une telle approche est difficilement conciliable avec les standards
constitutionnels dégagés par le juge.

𝗜𝗜. 𝗗𝗘𝗦 𝗙𝗔𝗜𝗕𝗟𝗘𝗦𝗦𝗘𝗦 𝗗𝗘 𝗟𝗘́𝗚𝗜𝗦𝗧𝗜𝗤𝗨𝗘 𝗘𝗧 𝗗𝗘 𝗖𝗢𝗛𝗘́𝗥𝗘𝗡𝗖𝗘 𝗡𝗢𝗥𝗠𝗔𝗧𝗜𝗩𝗘

Au plan technique, la proposition de loi présente plusieurs insuffisances. Le recours à une énumération imprudente des infractions expose la norme à des lacunes et à des incohérences, en excluant potentiellement des comportements pourtant contraires à l’exigence de probité publique.
Le nouveau texte abroge l’ancien article L.29 et lui substitue une liste fermée de 15 infractions entraînant inéligibilité : du vol à l’abus de biens sociaux, jusqu’au trafic de migrants. L’alinéa final verrouille tout : « Aucune condamnation, liée à une infraction non mentionnée […] ne peut empêcher l’inscription »
L’énumération des infractions est imprudente, car faire une liste, c’est créer des trous. Des
infractions non citées mais tout aussi graves disparaissent du radar électoral.
En outre, certaines incriminations, telles que l’enrichissement illicite, appellent une articulation rigoureuse avec les dispositions du Code pénal, notamment celles relatives à leur régime juridique. L’absence de coordination normative fragilise la solidité de l’ensemble.
L’omission même du contumax cette défiance à l’obligation de comparaitre ou encore de
certaines infractions comme la diffamation posent de sérieux problèmes de prérogative pénale du législateur
La réforme procède également par substitution plutôt que par intégration cohérente dans l’architecture du Code électoral. Or, la qualité de la loi, exigence reconnue par la jurisprudence
constitutionnelle, suppose clarté, intelligibilité et cohérence (Conseil constitutionnel français, décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005).
L’écriture de la proposition de loi comporte ainsi une incohérence interne, la loi s’auto-contredit et c’est la définition d’une mauvaise légistique.

𝗜𝗜𝗜. 𝗨𝗡𝗘 𝗟𝗢𝗜 𝗔 𝗙𝗜𝗡𝗔𝗟𝗜𝗧𝗘 𝗣𝗢𝗧𝗘𝗡𝗧𝗜𝗘𝗟𝗟𝗘𝗠𝗘𝗡𝗧 𝗣𝗘𝗥𝗦𝗢𝗡𝗡𝗘𝗟𝗟𝗘

La structuration de la réforme, notamment à travers l’introduction d’une liste limitative
d’infractions entraînant l’inéligibilité, soulève la question de l’impersonnalité de la loi. En
substituant à une approche générale une énumération ciblée, le législateur opère un tri dont les effets apparaissent aisément individualisables.
Or, conformément à une jurisprudence constante, la loi doit être générale et abstraite. Le Conseil constitutionnel français a censuré des dispositions présentant un caractère manifestement individuel (décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982). Une réforme électorale ne saurait, sans porter atteinte à l’égalité entre les citoyens, produire des effets différenciés visant implicitement des situations particulières.
Par ailleurs, cette reconfiguration intervient dans un contexte politique donné, ce qui renforce le soupçon d’une loi orientée dans ses effets.
De faisceau d’indices montre le caractère d’une loi ad personam car le texte surgit après des condamnations très médiatisées et avant des échéances décisives de 2027 et 2029, la
combinaison de « liste restrictive et l’effet rétroactif » lève des inéligibilités ciblées, tout en maintenant d’autres, le seuil calibré de « peine supérieure à un mois » ne correspond pas d’un quantum par hasard, mais plutôt à des cas d’espèce connus.
Une telle démarche est incompatible avec l’exigence de neutralité du droit électoral, elle constitue un précédent dangereux, si cette loi passe, le message est clair : la majorité du jour peut tailler le Code électoral aux mesures de ses leaders. Demain, une autre majorité le retaillera en sens inverse. De là, le Code électoral n’est plus le pacte républicain, il devient une arme.
Face à un tel risque constitutionnel, le Conseil constitutionnel a les moyens de la censurer au regard de sa décision n°1/C/2005 du 23 avril 2005, dans laquelle, une loi d’amnistie déguisée en mesure générale a été invalidée pour caractère « ad hominem ». Ce texte coche les mêmes cases.

𝗜𝗩.𝗨𝗡𝗘 𝗔𝗧𝗧𝗘𝗜𝗡𝗧𝗘 𝗔 𝗟𝗔 𝗦𝗘́𝗖𝗨𝗥𝗜𝗧𝗘 𝗝𝗨𝗥𝗜𝗗𝗜𝗤𝗨𝗘: 𝗤𝗨𝗔𝗡𝗗 𝗟𝗘 𝗣𝗔𝗥𝗟𝗘𝗠𝗘𝗡𝗧 𝗗𝗘́𝗙𝗔𝗜𝗧 𝗟𝗘 𝗝𝗨𝗚𝗘

L’article 2 de la proposition est la bombe à retardement : « Les dispositions […] sont également applicables aux cas d’inéligibilité prononcés ou survenus antérieurement » ; il constitue une violation de la séparation des pouvoirs, car une inéligibilité prononcée ou tirée des conséquences d’une décision de justice définitive, est une situation juridique consommée. Elle a « autorité de la chose jugée ». En l’effaçant rétroactivement, le législateur se fait juge d’appel.
L’article 88 de la Constitution, qui consacre la séparation des pouvoirs, est piétiné.
La proposition de loi soulève également de sérieuses réserves au regard du principe de sécurité juridique, corollaire de l’État de droit. En prévoyant une application aux situations antérieures, elle introduit une forme de rétroactivité qui modifie les effets juridiques de décisions judiciaires
déjà intervenues.
Or, si le principe de rétroactivité in mitius est admis en matière pénale, son extension implicite au champ électoral, dans un contexte de compétition politique, doit être strictement encadrée.
La sécurité juridique, pilier de l’État de droit, est un principe universellement reconnu.
La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) insiste sur la nécessité de garantir la
prévisibilité des normes dans sa décision Sunday Times c. Royaume-Uni, 1979.
Le Conseil constitutionnel français a rappelé que le législateur ne saurait porter atteinte à la sécurité juridique sans motif d’intérêt général suffisant (décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 ; décision n° 2013-682 DC du 19 décembre 2013).
La Cour Constitutionnelle béninoise a invoqué pour la première fois le principe de sécurité
juridique dans sa décision DCC 06-074 du 08 juillet 2006. Ses fondements juridiques sont le préambule et le principe à valeur constitutionnelle, le « consensus national ». Alors qu’était en cause une révision de la Constitution initiée par les députés à l’Assemblée nationale sans
l’accord du Gouvernement et malgré les résistances d’une partie importante de l’opinion publique, la Cour a estimé que « même si la Constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du peuple béninois à créer un État de droit et de démocratie pluraliste,
la sauvegarde de la sécurité juridique et de la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11
décembre 1990, notamment le consensus national, principe à valeur constitutionnelle ». C’est ainsi que la révision constitutionnelle d’initiative parlementaire adoptée pour porter de quatre ans à cinq ans la durée du mandat parlementaire avec effet rétroactif pour la législature en cours a été invalidée.
En outre, une telle modification constituerait un chaos sur les listes électorales car à 10 mois des élections locales, des citoyens radiés hier redeviendraient électeurs demain. Des mandats d’élus pourraient être contestés sur la base d’une loi nouvelle. La stabilité du corps électoral, socle de toute démocratie, vole en éclats. L’État de droit devient un État d’aléa. Modifier les conditions d’éligibilité en cours de cycle politique fragilise la stabilité du cadre électoral et porte atteinte à la lisibilité du droit applicable.

𝗩. 𝗨𝗡𝗘 𝗥𝗘𝗠𝗜𝗦𝗘 𝗘𝗡 𝗖𝗔𝗨𝗦𝗘 𝗗𝗘 𝗟’𝗘́𝗤𝗨𝗜𝗟𝗜𝗕𝗥𝗘 𝗜𝗡𝗦𝗧𝗜𝗧𝗨𝗧𝗜𝗢𝗡𝗡𝗘𝗟

Le processus électoral mobilise un équilibre délicat entre les différents pouvoirs publics. Le législateur définit les règles, l’exécutif organise les scrutins, et le juge constitutionnel en garantit la régularité et la sincérité. En intervenant de manière unilatérale sur les conditions d’éligibilité, sans s’inscrire dans une dynamique concertée ni tenir compte des équilibres institutionnels, la proposition de loi risque d’affecter ce dispositif. Le Conseil constitutionnel, en tant que régulateur du jeu électoral, se
trouve indirectement impacté dans l’exercice de ses missions. On se rappelle depuis quelques années le juge constitutionnel, va au-delà de l’article 2 de la loi organique de 2016 sur le conseil constitutionnel « Conformément aux dispositions des articles 29, 30, 33, 34, 35, 36, 37, 41 de la Constitution, le Conseil constitutionnel reçoit les candidatures à la Présidence de la
République, arrête la liste des candidats, statue sur les contestations relatives aux élections du Président de la République, des députés à l’Assemblée nationale et des hauts conseillers et en proclame les résultats…. ». Dans son communiqué du 07 Mars 2024, il annule le report au 15 décembre 2024 et valide la tenue du scrutin pour le 24 mars 2024, s’alignant sur la date proposée par la présidence pour respecter le calendrier républicain avant la fin du mandat de Macky Sall le 2 avril.
Ainsi, le juge constitutionnel occupe une place centrale, voire incontournable dans le jeu
électoral, agissant à la fois comme acteur principal et arbitre du processus électoral.
Plus largement, cette initiative interroge sur la place respective des institutions dans la définition des règles du jeu démocratique, lesquelles doivent rester stables, neutres et partagées.

𝗖𝗢𝗡𝗖𝗟𝗨𝗦𝗜𝗢𝗡

Une réforme du Code électoral peut être nécessaire et même souhaitable. Certaines évolutions envisagées, notamment en matière de limitation des déchéances électorales, peuvent s’inscrire dans une dynamique conforme aux standards internationaux de protection des droits politiques.
Toutefois, une telle réforme ne saurait être conduite en dehors des exigences fondamentales qui gouvernent le droit électoral : le consensus, la sécurité juridique, la neutralité et la cohérence
normative.
En s’écartant de ces principes, la proposition de loi apparaît moins comme une amélioration du cadre juridique que comme une reconfiguration contestable des règles du jeu électoral. Or, dans une démocratie, les règles ne doivent pas être adaptées aux acteurs, mais s’imposées à eux avec
constance et impartialité. En rappelant que le fonctionnement du processus électoral doit reposer sur un large consensus,
le Conseil constitutionnel a tracé une ligne claire. Toute réforme qui s’en écarte fragilise non seulement la norme juridique, mais également la confiance des citoyens dans le système démocratique lui-même.
Le Code électoral est la charte de notre vivre-ensemble démocratique. Il ne doit ni venger, ni sauver personne. Il doit protéger tout le monde.
Quand la loi devient un costume sur mesure, la République rétrécit.

Dakar, le 27 avril 2026
Signée par le Comité exécutif

Ont signé:
Madaour SYLLA, Juriste
Stephane Sacagne Mao NDIONE, Juriste
Mouhamadou Moustapha SY, Juriste
Abdoulaye NGOM, Juriste
Penda DIENG, Politiste
Ronald Christian KANFOUDY, Ingénieur Informatique